Методы оценки эффективности
государственных закупок
Основная цель государственных закупок – обеспечение выполнения основных функций государства в полном объеме, путем приобретения товаров, работ и услуг с учетом соблюдения основополагающих принципов госзакупок. В результате эффективность системы государственных закупок влияет на эффективность государственного управления в целом. В свою очередь, эффективность отдельных элементов системы государственных закупок, включая нормативно-правовое регулирование, внутренние процессы основных закупающих организаций, технические возможности и компетенции персонала, ответственного за закупки, определяет и эффективность системы закупок.
Повышение эффективности государственных закупок невозможно без учета социальных, экономических, политических, экологических, технологических и иных факторов и трендов развития. Для своевременного учета этих факторов требуется регулярная оценка эффективности государственных закупок. Подобные оценки включают как анализ эффективности системы государственных закупок в целом, так и отдельных ее элементов и направлены на совершенствование систем, их отдельных элементов или процессов, с целью достижения лучших результатов для граждан и других потребителей государственных услуг. При этом оценка эффективности может проводиться как самостоятельно странами, так и с привлечением независимых экспертов.
Методология оценки систем государственных закупок (MAPS)
Методология оценки систем государственных закупок (Methodology for Assessing Procurement Systems, MAPS) является международно-признанным инструментом комплексной и полной оценки систем государственных закупок. Методология разработана Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).
Цель методологии – помочь стране, с поддержкой или без участия внешних партнёров, провести оценку национальной закупочной системы, чтобы определить её сильные и слабые стороны.
Методология MAPS открыта для использования всеми желающими и может проводиться всеми странами, как самостоятельно, так и с привлечением внешних партнеров (в т.ч. и международных организаций, в частности Всемирного банка). Для получения сертификата качества оценка должна проводиться в соответствии с комплексом правил и согласно стандарту качества, подтвержденному Секретариатом MAPS.
- Рекомендации Совета по государственным закупкам Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) 2015 г.
(OECD Recommendation on Public Procurement); - Типовой закон о государственных закупках (2011 г.) Комиссии ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ (UNCITRAL Model Law on Public Procurement);
- Директивы Европейского союза (ЕС) о государственных закупках (2014 г.) (EU Directive on Public Procurement);
- Общие принципы закупок, используемые многосторонними банками развития, странами и учреждениями-исполнителями.
В рамках методологии MAPS проводится оценка следующих элементов системы закупок:
- Соотношение цена/качество;
- Прозрачность;
- Справедливость;
- Надлежащее управление.
Методология MAPS включает:
- Руководство пользователя с инструкциями по проведению оценки MAPS;
- Инструкции по проведению странового анализа;
- Систему индикаторов в четырех тематических блоках (каждый блок включает основные и вспомогательные качественные и количественные индикаторы, а также критерии оценки);
- Глоссарий;
- Набор дополнительных модулей для углубленного анализа конкретных предметных областей: устойчивость, уровень профессионализма, электронные закупки, государственно-частное партнерство и др.;
- Инструменты поддержки, такие как шаблоны, которые могут помочь в проведении оценки MAPS.
Европейский союз
В рамках Европейского союза оценка и сравнение национальных систем государственных закупок проводится Европейской комиссией (European Commission).
С этой целью было разработано 12 показателей эффективности. Показатели зависят от многих факторов, которые специфичны для каждой отдельной страны: например, от структуры экономики или от различных способов проведения торгов. Кроме того, некоторые факторы, влияющие на качество государственных закупок, можно оценить лишь частично, или используя косвенные методы. К таким факторам относятся: уровень коррупции, административная нагрузка или профессионализм сотрудников в сфере закупок. В результате таблица показателей содержит информацию, которая дает лишь частичное представление об эффективности систем государственных закупок в странах ЕС.
Общая результативность представляет собой сумму оценок по всем 12 индивидуальным показателям. По умолчанию удовлетворительные результаты эффективности по индивидуальному показателю повышают общий балл страны на один пункт, а неудовлетворительные результаты снижают на один пункт.
Три наиболее важных показателя имеют тройной вес:
- наличие единственного участника торгов (single bidder);
- закупки без проведения торгов (no calls for bids);
- доля опубликованных извещений о закупках, выраженная в стоимости контрактов (publication rate).
Европейская комиссия объясняет это тем, что данные показатели связаны с конкуренцией, прозрачностью и доступом к рынкам – основными принципами осуществления эффективных государственных закупок. Показатели № 7–12 получают 1/3 веса, поскольку они измеряют одни и те же факторы с различных точек зрения: участие малых предприятий (показатели № 7–9) и качество данных (показатели № 10–12).
Европейская комиссия оценивает 12 показателей исходя из:
- качественной оценки, базирующейся на соответствующих лучших практиках (qualitative policy judgment on what constitutes good practice);
- последних (на дату проведения анализа) имеющихся данных по отдельным странам – членам ЕС (recent data for individual countries).
По каждому показателю страна – член ЕС может получить следующие оценки:
- «удовлетворительно»;
- «неудовлетворительно».
№ | Название показателя | Удовлетворительно | Неудовлетворительно |
|---|---|---|---|
1 | Единственный участник торгов (Single bidder) | ≤ 10 % | > 20 % |
2 | Закупки без торгов (No calls for bids) | ≤ 5 % | ≥ 10 % |
3 | Стоимостная доля опубликованных извещений о закупках (Publication rate) | > 5 % | < 2.5 % |
4 | Совместные закупки (Cooperative procurement) | ≥ 10 % | < 10 % |
5 | Критерии выбора победителя (Award criteria) | ≤ 80 % | > 80 % |
6 | Скорость принятия решения (Decision speed) | ≤ 120 дней | > 120 дней |
7 | Контракты, заключенные с малыми и средними предприятиями (SME contractors) | > 60 % | < 45 % |
8 | Заявки со стороны МСП (SME bids) | > 80 % | < 60 % |
9 | Разделение контрактов на лоты (Procedures divided into lots) | > 40 % | < 25 % |
10 | Предоставление неполной (нечеткой) информации о контрактах (Missing calls for bids) | ≤ 3 % | > 3 % |
11 | Неуказание регистрационного номера поставщика в закупочной документации (Missing seller registration numbers) | ≤ 3 % | > 3 % |
12 | Неуказание регистрационного номера заказчика в закупочной рекомендации (Missing buyer registration numbers) | ≤ 3 % | > 3 % |
ОЭСР
Оценка эффективности государственных закупок ОЭСР осуществляется на основе Рекомендаций Совета ОЭСР по вопросам государственных закупок. С целью разработки унифицированного подхода к оценке эффективности закупочных систем в рамках ОЭСР, а также измерения уровня имплементации Рекомендаций Совета ОЭСР, в 2023 г. были представлены Рамочные принципы оценки эффективности, соответствия и стратегических целей государственных закупок (Public procurement performance: A framework for measuring efficiency, compliance and strategic goals).
Рамочные принципы оценки ОЭСР включают 259 показателей. Из них 83 относятся к т.н. «основным показателям» (core indicators), а 176 к «перспективным» (aspirational indicators). Говоря о системе оценки эффективности закупок в рамках ОЭСР стоит отметить связь отдельных показателей с конкретными этапами цикла государственных закупок, а также различными участниками процесса закупок (национальные правительства, закупающими организациями, основными закупающими подразделениями).
1. Показатели соответствия (Compliance indicators, Compliance KPI). Данная категория показателей направлена на оценку того, соответствуют ли процессы и результаты закупок национальному или любому другому применимому законодательству, включая законы о добросовестности и конкуренции. Показатели соответствия могут быть разделены на различные подкатегории в течение всего цикла закупок, такие как:
- требования к публикации/прозрачности,
- предварительный контроль/результаты аудита,
- санкции к недобросовестным поставщикам,
- вопросы добросовестности и подотчетности,
- апелляции/судебные разбирательства;
- вопросы задержек платежей.
2. Показатели эффективности (Efficiency indicators, Efficiency KPI). Направлены на оценку того, позволяют ли процессы закупок достичь наилучших результатов и эффективности закупок, а также наилучшего соотношения цены и качества. С точки зрения ОЭСР эффективность обычно определяется как соотношение между результатами и затратами, в то время как эффективность – это соотношение конкретных результатов к конкретным затратам и зависит от качества предоставления товаров, работ и услуг. В частности, показатели эффективности могут оценивать:
- экономию средств (в денежном выражении, а также времени),
- степень интеграции рыночных процедур в процесс госзакупок,
- продолжительность закупочных процессов (включая этап оценки предложения) и т. д.
Также категория показателей эффективности включает различные подкатегории, например, планирование закупочной деятельности, внедрение различных инструментов повышения эффективности, таких как рамочные соглашения или системы динамических закупок (СДЗ), изменение контрактов, вопросы развития профессиональных компетенций и систем оплаты товаров, работ и услуг.
3. Стратегические показатели (Strategic indicators, Strategic KPI) оценивают то, как процессы и результаты государственных закупок способствуют достижению стратегических национальных целей, установленных правительствами, таких как:
- смягчение последствий изменения климата,
- содействие инновационному развитию,
- создание рабочих мест,
- социальные аспекты устойчивости (права человека, включая трудовые права, учет гендерных проблем или включение уязвимых групп населения),
- развитие МСП и т.д.
ИНТОСАИ
Одним из показателей эффективности системы государственных закупок также являются результаты аудита выполнения отдельных контрактов. Ключевую роль в этом процессе играют высшие органы аудита (ВОА), а также региональные и муниципальные контрольно-счетные органы. В то же время, разные ВОА имеют разные мандаты и полномочия, а также разные подходы к проведению аудита. Многие ВОА не проводят специализированных аудитов государственных закупок, рассматривая данные вопросы в контексте более широких контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.
Несмотря на различия в практиках аудита, большинство ВОА придерживаются принципов и подходов Международной организации высших органов аудита (ИНТОСАИ), отраженных в принятой в 2016 г. Системе профессиональных документов ИНТОСАИ (INTOSAI Framework of Professional Pronouncements, IFPP).
Система отражает иерархию и взаимодействие основных документов организации и включает:
- Принципы ИНТОСАИ (INTOSAI-P);
- Стандарты ИНТОСАИ (ISSAI);
- Руководства ИНТОСАИ (INTOSAI Guidance, GUID).
В рамках Системы профессиональных документов ИНТОСАИ основным документом, призванным содействовать инспекторам в аудите государственных закупок является разработанное Рабочей группой ИНТОСАИ по аудиту государственных закупок (INTOSAI Working Group on Public Procurement Audit, WGPPA) и принятое в ходе XXIV Конгресса ИНТОСАИ в Рио-де-Жанейро Руководство ИНТОСАИ по аудиту государственных закупок (INTOSAI Guidance for Audits of Public Procurement, GUID 5280).
Руководство ИНТОСАИ по аудиту государственных закупок охватывает два вида аудита – аудит эффективности и аудит соответствия. Таким образом цель Руководства заключается в содействии аудиторам в применении стандартов ISSAI300 (аудит эффективности) и ISSAI400 (аудит соответствия) при проведении аудита государственных закупок на всех стадиях процесса закупок.
Как и большинство профессиональных документов ИНТОСАИ, Руководство по аудиту государственных закупок имеет ряд отличительных характеристик, полезных для аудиторов:
- возможность применения всеми ВОА в любой юрисдикции и правовых условиях (при подготовке руководства использован опыт различных по своей организационной структуре, мандату и условиям деятельности ВОА, а также опыт и подходы международных организаций);
- охват всего цикла проведения проверки (руководство можно применять на разных этапах аудита – от планирования и проведения до подготовки заключения и отслеживания результата исполнения рекомендаций);
- возможность применения руководства при проведении комбинированных проверок (руководство включает вопросы аудита эффективности и аудита соответствия);
- особое внимание уделено вопросам подготовки аудиторского заключения и формированию рекомендаций по итогам аудита (с упором на повышение эффективности закупочного процесса);
- интегрированный подход к государственным закупкам (государственные закупки рассматриваются как в качестве инструмента достижения стратегических целей развития, так и с точки зрения процессного подхода);
- учет влияния новых технологий, а также возможность проведения аудита государственных закупок в условиях чрезвычайных ситуаций;
- большой объем дополнительных материалов (включает примеры вопросов аудиторской проверки на разных этапах закупок, перечни рисков и т.д.).